Buenos Aires, 26 de octubre de 2004.
Vistos los autos: "Bustos, Alberto Roque y otros c/ Estado Nacional y otros s/
amparo".
Considerando:
1º) Que la Cámara Federal de Paraná, al confirmar el fallo de primera instancia, hizo
lugar a la acción de amparo promovida por Alberto Roque Bustos, Gracia Luz Don, Ramón
Evaristo Giacchi y Graciela Guadalupe Dappen contra el Estado Nacional, el Banco Central
de la República Argentina, el Banco de Entre Ríos y el BBVA Banco Francés S.A.,
declarando la inconstitucionalidad de las leyes 25.557 y 25.561, de los decretos 1570/01,
71/02, 141/02, de los arts. 1º, 2º, 4º, 9º y 10 del decreto 214/02, del art. 3º del
decreto 320/02, de las resoluciones 6, 9, 18, 23 y 36/2002 del Ministerio de Economía de
la Nación, de las comunicaciones "A" 3446, 3467 y 3468 del Banco Central de la
República Argentina, y toda otra norma que impida, limite o restrinja de cualquier manera
a los actores la posibilidad de disponer inmediatamente de sus depósitos a plazo fijo y
en cuentas a la vista, y ordenó que las entidades financieras intervinientes devolvieran
los depósitos en el signo monetario efectuado, en el plazo de diez días.
2º) Que el Estado Nacional y los bancos demandados interpusieron los recursos
extraordinarios de fs. 132/145, 147/150 y 156/172, los que fueron concedidos por el a quo
únicamente por la cuestión federal compleja planteada y desestimados por las causales de
arbitrariedad y gravedad institucional también invocadas. El contenido de dichos recursos
aparece correctamente reseñado en el punto II del dictamen del señor Procurador General
de la Nación, al cual corresponde remitirse a fin de evitar repeticiones innecesarias.
3º) Que debido al dictado de nuevas normas sobre la materia, el Tribunal corrió traslado
a las partes para que se expidiesen sobre ellas, el cual sólo fue contestado por el
Estado Nacional, mientras que el BBVA Banco Francés SA lo hizo extemporáneamente.
4º) Que los recursos extraordinarios deducidos son formalmente admisibles, en tanto se
cuestiona la inteligencia de normas federales y la sentencia definitiva del superior
tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas (art.
14, inc. 3º, de la ley 48). Cabe señalar que en la tarea de esclarecer la inteligencia
de las normas federales involucradas, este Tribunal no ha de estar limitado por las
posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos: 323:1491 y sus citas,
entre muchos otros); como igualmente que las causales de arbitrariedad invocadas son
inescindibles de los temas federales en discusión, por lo que deben ser examinados
conjuntamente (Fallos: 323:1625, entre muchos otros), lo que quita trascendencia a la
falta de queja por la denegación parcial del recurso.
5º) Que por evidentes razones metodológicas, corresponde en primer lugar examinar el
cuestionamiento formulado por el recurrente respecto de la aptitud de la vía del amparo
para plantear y decidir el problema sometido a decisión judicial. A ese respecto, son
aplicables los fundamentos expuestos en el voto del juez Belluscio en las causas
"Peralta", de Fallos: 313:1513, y en la disidencia de los jueces Belluscio,
Boggiano y Maqueda en la causa "Provincia de San Luis", de Fallos: 326:417,
sustancialmente análoga a la presente, cuyos fundamentos pertinentes se dan por
reproducidos.-
6º) Que, aun cuando esas razones serían suficientes para descalificar la sentencia
impugnada, la desnaturalización de la vía del amparo que se ha producido en este proceso
y en muchos otros, llegando aquí a insumir un lapso de más de dos años y medio hasta
que estuviese en condiciones de dictarse sentencia definitiva por esta Corte, sumada a las
atinadas reflexiones del dictamen del señor Procurador General de la Nación expuestas en
su dictamen, hacen necesario poner fin definitivamente a una cuestión de innegable
trascendencia institucional y social.
7º) Que, a ese respecto, el Tribunal comparte los argumentos y conclusiones del dictamen
citado en el precedente considerando, los que se dan por reproducidos por razones de
brevedad.
A ellos cabe añadir que, en lo fundamental, las normas atacadas resultan ser: a) el
decreto del P.E. 1570/01, con sus ulteriores modificaciones, que limitó la extracción de
dinero efectivo y las transferencias al exterior; b) la ley 25.561, de emergencia pública
y reforma del régimen cambiario, que declaró dicha emergencia y sentó las bases para la
delegación normativa conferida al Poder Ejecutivo a fin de reglamentar el sistema; c) el
decreto 71/02, que reglamentó el régimen cambiario establecido por dicha ley, modificado
por el decreto 141/02, y las resoluciones del Ministerio de Economía 18/02 y 23/02, que
establecieron un cronograma de vencimientos reprogramados de los depósitos existentes en
el sistema bancario a la fecha de su entrada en vigencia, bajo el régimen del decreto
1570/01; d) el decreto 214/02, que dispuso la transformación a pesos de todas las
obligaciones de dar sumas de dinero expresadas en monedas extranjeras a razón de un peso
con cuarenta centavos por cada dólar estadounidense, con la aplicación del coeficiente
de estabilización de referencia que publicaría el Banco Central de la República
Argentina. Asimismo, corresponde tomar en consideración los decretos 905/02 y 1836/02
-conocidos como "canje I" y "canje II"-, con sus normas modificatorias
y complementarias, que permitieron, en general y con algunas excepciones, la opción por
"bonos del Gobierno Nacional en dólares estadounidenses Libor 2012" o por
"bonos del gobierno nacional en pesos 2 % 2007", y sobre los cuales los actores
han guardado sugestivo silencio pese al traslado que les fue conferido.
De ese plexo normativo resulta que a los depositantes en dólares estadounidenses se les
ofreció la opción de obtener su devolución en moneda argentina en diversos plazos y al
cambio de un peso con cuarenta centavos por dólar más el coeficiente de estabilización
de referencia, o bien en la moneda de origen pero en bonos del Tesoro y a plazos más
prolongados.-
8º) Que, a pesar de la ausencia de prueba en este proceso, existen circunstancias que por
su pública notoriedad no pueden ser ignoradas ni pasadas por alto.
Así, es evidente que el prolongado mantenimiento de una artificial equivalencia de valor
entre el peso argentino y el dólar estadounidense, unido a circunstancias económicas que
la mencionada ausencia de prueba impide clarificar, condujo a un proceso de deterioro del
aparato productivo nacional -con su secuela de desocupación, miseria y hambre- al que no
eran ajenas las inusuales tasas de interés que se pagaban por los depósitos en dólares,
a una amenaza de "corrida bancaria" que se intentó paliar mediante esas tasas,
y finalmente a un riesgo cierto de que esa amenaza se concretase, e inclusive a su
iniciación, que fueron las causas determinantes de las medidas adoptadas por el Poder
Ejecutivo y el Congreso con la finalidad de impedir la falencia generalizada del sistema
bancario y la consiguiente ruina del conjunto de depositantes.
La situación expuesta constituyó indudablemente una emergencia cuya declaración por la
ley 25.561 encuentra amparo constitucional en los poderes de los departamentos políticos
del Gobierno Federal destinados a hacerle frente. En ese aspecto, se ha dicho en el voto
del juez Belluscio en la causa "Videla Cuello", de Fallos: 313:1638:
"8º) Que...en situaciones de emergencia como las que ha dado sustento a la medida
cuestionada, la imperiosa necesidad de afrontar sus consecuencias justifica una
interpretación más amplia de las facultades atribuidas constitucionalmente al
legislador. En tales condiciones, medios o procedimientos que en circunstancias normales
podrían parecer inválidos, suelen resistir el cotejo con la Ley Suprema. Ello es así
pues si bien, en rigor, la emergencia no crea poderes inexistentes, ni disminuye las
restricciones impuestas a los atribuidos anteriormente, permite encontrar una razón para
ejercer aquellos existentes (Home Building & Loan Association v. Blaisell, 290 U.S.
398, 440/48 [1934]), de modo tal que, ante acontecimientos extraordinarios, el ejercicio
del poder de policía atribuido constitucionalmente al Congreso permita satisfacer las
necesidades de una comunidad hondamente perturbada y que, en caso de no ser atendidas,
comprometerían la paz social y el interés general cuya custodia constituye uno de los
fines esenciales del Estado Moderno.
"9º) Que, en ocasiones similares, se han enumerado ciertos requisitos -siguiendo
especialmente a lo expresado por la Suprema Corte norteamericana en la causa Home Building
& Loan Association v. Blaisell, 290 U.S. 398, 440/48 [1934], referente, sin embargo, a
un supuesto de moratoria hipotecaria- que deben necesariamente ser cumplidos por las
normas de emergencia para resistir el control de constitucionalidad. Ellos son: 1º) Que
se presente una situación de emergencia -declarada por el Congreso y con debido sustento
en la realidad- que obligue a poner en ejercicio aquellos poderes reservados para proteger
los intereses vitales de la comunidad; 2º) Que la ley persiga la satisfacción del
interés público: ello es, que no haya sido dictada en beneficio de intereses
particulares sino para la protección de los intereses básicos de la sociedad; 3º) Que
los remedios justificados en la emergencia sean de aquellos propios de ellas y utilizados
razonablemente; 4º) Que la ley sancionada se encuentre limitada en el tiempo y que el
término fijado tenga relación directa con la exigencia en razón de la cual ella fue
sancionada".-
A la luz de lo expuesto, de la evidencia de la situación, y a falta de prueba en
contrario, los recaudos mencionados deben considerarse presentes en el sub examine.
9º) Que es teniendo en cuenta la realidad palmaria descripta en rasgos generales en el
considerando anterior que debe ser examinada la posible pugna entre las normas atacadas y
los preceptos constitucionales.
Por cierto, no cabe poner en tela de juicio que el derecho de propiedad está garantizado
por el art. 17 de la Constitución, pero lo que sí corresponde examinar es si las medidas
económicas -en suma, la suspensión de la devolución de los depósitos bancarios y la
opción para los depositantes entre el reintegro en determinados plazos, en moneda
argentina y con valores actualizados, o en la moneda de origen a plazos mayores y en
valores comercializables- afecta el mencionado derecho. En otros términos, si a pesar de
las normas dictadas a fin de evitar que la situación de emergencia desembocara en la
quiebra del sistema bancario y la pérdida de sus depósitos por la mayor parte de los
depositantes, la propiedad de éstos sólo puede ser defendida mediante el reintegro de
sus valores a breve plazo y en la moneda extranjera en que fueron inscriptos.
Resulta indiscutible -en el somero examen que puede realizarse en un proceso sin pruebas-
que la devaluación de la moneda nacional era una medida ineludible frente a la grave
emergencia resultante del desfase de valor con el dólar estadounidense y el comienzo de
una importante "corrida bancaria".-
En esa situación, parecería a primera vista que la conversión de los créditos a moneda
argentina un tipo de cambio determinado por el Estado afectase el derecho de propiedad del
acreedor, que tendría derecho de obtener el reintegro, por lo menos, de la cantidad
exactamente equivalente a los nuevos tipos vigentes en el mercado; sería, por otra parte,
el resultado de la ciega aplicación de los arts. 617 y 619 del Código Civil. Sin embargo
-y esto no podrían discutirlo ni siquiera los más ardientes defensores de la propiedad
intangible de los dólares- en los contratos de depósito bancario que motivan litigios
como el presente, el propósito del acreedor no era el de conseguir moneda extranjera
específica que no pudiera ser sustituida por ningún objeto sino el de lograr la
estabilidad de la prestación dineraria, es decir, asegurar un poder adquisitivo
constante. Es obvio que si se depositaba en dólares era porque se dudaba del
mantenimiento del poder adquisitivo de los pesos nacionales y se buscaba mantener el valor
intrínseco del capital. Desde ese punto de vista, puede afirmarse que la supuesta
propiedad de los dólares no era más que una gran falacia. En la Argentina nadie ganaba
en dólares norteamericanos, de manera que asentar los depósitos en esa moneda era, o
bien utilizarla simplemente como una moneda de cuenta -nadie ignora que en gran medida se
depositaban pesos y éstos se convertían a igual cantidad de dólares, equivalencia cuya
falsedad se hacía notoria si se pretendía la imposible tarea de cambiar pesos por
dólares en el exterior (salvo en algunos países vecinos), y que hoy se ve claro que era
ficticia- o bien se compraban dólares en el mercado de cambios a un precio vil, el de la
paridad, con consecuencias perniciosas en la economía que a la corta o a la larga debían
desembocar en el desastre económico resultante de que tuviese que afrontar el perjuicio
el Estado, es decir, la comunidad toda, no los depositantes en dólares sino todos y cada
uno de los habitantes del país. Por tanto, en los contratos concertados en el país y que
debían ser ejecutados en él, el objeto de la obligación no era el dólar como moneda de
los Estados Unidos sino el definido por la ley 23.928 como "convertible" o
canjeable por pesos argentinos de poder adquisitivo constante.
En tal contexto, y en tanto no se trate de moneda extranjera que estuviese
específicamente destinada al cumplimiento de obligaciones en el exterior, la
"pesificación" se presenta como razonable mientras el importe que se devuelva
tenga el mismo o mayor poder adquisitivo que tenía el depósito originario, ya que ello
no causa perjuicio alguno al acreedor. Fue, por lo demás, una medida razonable frente a
la situación de fuerza mayor trasuntada en la emergencia. Por el contrario, pretender la
devolución inmediata en dólares o en su equivalente en moneda argentina en el mercado
libre de cambios implica un desmesurado beneficio para el acreedor, que no puede
determinarse en su medida aritmética como consecuencia de la ausencia de producción de
prueba en este proceso pero que en algunos momentos alcanzó alrededor del doble del poder
adquisitivo originario.
A falta de daño producido por el Estado no hay acción. La actora no ha demostrado que el
reintegro a $ 1,40 por dólar más el coeficiente de estabilización de referencia no
alcance a cubrir el mismo poder adquisitivo del dinero depositado; y si lo que pretende
son dólares, por dos veces el Estado le ha ofrecido bonos por el monto originario del
depósito, que, si bien tienen plazos más largos -pero, en todo caso, bastante más
cortos que los emitidos con igual fin en 1990 con el aval constitucional de la mayoría de
esta Corte en el ya citado caso de Fallos: 313:1513-, al ser comercializables en bolsa
permiten en un plazo más reducido convertirlos en moneda contante, con un descuento, sí,
pero que después de un tiempo razonable difícilmente afecte el poder adquisitivo que
tenían en su momento los dólares supuestamente depositados.
En suma, no está probado: 1º) que la actora hubiera efectuado el depósito en dólares
efectivamente ganados como tales -lo que deja abierta la posibilidad de que los haya
comprado al precio vil que mantenía el Estado o que se haya tratado de un mero asiento
contable-, ni que los dólares estuviesen afectados a operaciones comerciales o
financieras con el exterior que necesariamente debieran afrontarse en esa moneda; 2º) que
las alternativas que el Estado le ofrece le ocasionen un perjuicio patrimonial, ya que no
se ha alegado ni probado que el destino del depósito fuese el cumplimiento de
obligaciones fuera del mercado interno. En tales condiciones, la garantía constitucional
de la propiedad está a salvo: los bancos que recibieron los depósitos cumplirán su
obligación de reintegro en las condiciones impuestas por el Estado, hecho del príncipe
que no está en sus facultades evitar, y el Estado sólo responderá del perjuicio
ocasionado por las medidas en caso de demostrarse la real existencia de un perjuicio. Todo
ello lleva a la conclusión de que la vía del amparo no era admisible, no sólo por mera
formalidad legal sino por no estar acreditada la violación de preceptos constitucionales,
que en este tipo de procedimiento debe resultar palmaria e inequívoca.-
10) Que frente a una situación no idéntica, pero con muchos elementos similares a la que
se presenta en el caso, la Suprema Corte de Estados Unidos dictó una sentencia de la que
pueden extraerse conceptos perfectamente aplicables al sub lite, y, en general, a todos
los reclamos deducidos por depositantes contra los bancos o contra el Estado Nacional.
Se trata de la causa Perry v. United States, 294 U.S. 330 (1935), en la cual el tenedor de
una obligación de los Estados Unidos por diez mil dólares, emitida en 1917, pagadera en
moneda de oro del nivel de valor del tiempo de la emisión y vencida el 15 de abril de
1934, con fundamento en su derecho de propiedad reclamaba el pago de la cantidad de oro
equivalente o su valor en moneda legal.
La Corte, por el voto del Chief Justice Hughes, dio respuesta negativa al reclamo,
estableciendo que el actor no podía pretender que las restricciones monetarias
consecuentes a la gran crisis de 1929 y el cambio de valor en oro del dólar le
ocasionasen un perjuicio. A tal fin, señaló en primer lugar cuál era el objeto de la
cláusula oro, diciendo: "Esta obligación debe interpretarse con imparcialidad. El
'actual nivel de valor' (expresión usada en el bono emitido) se contrapone a un nivel de
valor más bajo. La promesa obviamente tuvo la intención de protegerse contra la
pérdida. Esa protección quiso ser asegurada mediante el establecimiento de un
determinado nivel o medida de la obligación del gobierno. Creemos que el alcance
razonable de la promesa es que tuvo la intención de asegurar a quien prestaba su dinero
al gobierno y tomaba su bono que no sufriría pérdidas por la depreciación del medio de
pago". Y más adelante añadió: "Para considerar qué daños -si acaso hay
alguno- el actor ha sufrido debido al presunto incumplimiento de contrato, es inadmisible
suponer que tenía derecho a obtener moneda de oro para recurrir a mercados extranjeros o
para operaciones en moneda extranjera o para otros fines contrarios al control sobre
moneda de oro que el Congreso tenía el poder de ejercitar, y que ejercitó, por medio de
su regulación monetaria. Los daños del actor no pueden ser calculados haciendo caso
omiso de la economía interna del país en el momento en que el presunto incumplimiento
ocurrió...El actor exige 'el equivalente' en circulante a la moneda de oro prometida.
Pero 'equivalente' no puede significar más que el monto de dinero que la moneda de oro
prometida valdría para el tenedor del bono a los fines para los cuales ésta podría ser
legalmente utilizada. Este equivalente o valor no puede ser determinado apropiadamente
salvo a la luz del mercado doméstico y restringido que el Congreso había establecido
legalmente...El actor no ha mostrado, ni intentado mostrar, que en relación al poder
adquisitivo haya sufrido algún tipo de pérdida. Por el contrario, en vista del
acomodamiento de la economía interna a la única medida de valor establecida por la
legislación del Congreso, y a la disponibilidad y uso universal a través de todo el
país de la moneda de curso legal para cumplir con todas las obligaciones, el pago al
actor de la suma que exige constituiría, no un recupero de pérdida en sentido estricto,
sino un enriquecimiento injustificado".
11) Que, por otra parte, se advierte la complejidad fáctica y técnica del tema en
debate, que involucra el examen de intrincadas cuestiones financieras y bancarias, lo que
impone que los jueces extremen la prudencia para no resolverlas por la vía expedita del
amparo. En este orden de ideas, la indagación de las materias planteadas en el sub lite
llevaría necesariamente a ponderar la política económica del gobierno para distribuir
las pérdidas ocasionadas por una situación económica desorbitada.-
12) Que debe recordarse que los controles de legalidad administrativa y de
constitucionalidad que competen a los jueces, no los facultan a sustituir a la
Administración en la determinación de las políticas o en la apreciación de los
criterios de oportunidad (doctrina de Fallos: 308:2246, considerando 4º; 311:2128, entre
muchos otros) y, menos aún, cuando la imposibilidad de las entidades financieras de
responder a sus obligaciones exigibles trascendió la particular situación económica de
cada intermediario para adquirir la dimensión de una crisis sistémica, cuyo examen
presupone un análisis integral a fin de superar el descalce bancario. La cuestión atañe
no sólo a la recuperación y desenvolvimiento de las entidades que operan en un ámbito
decisivo para la buena marcha de la economía, sino también la aptitud de éstas para
coadyuvar a la devolución ordenada e igualitaria de las inversiones o ahorros.
El ejercicio de los mencionados controles no puede justificar que todas las medidas de
política económica de los poderes competentes sean sometidas a la revisión, no de su
legalidad sino de su acierto o su oportunidad, pues ello implicaría sustituir a los
órganos constitucionales que tienen su origen directo en la voluntad popular por el
criterio predominantemente técnico del Poder Judicial, cuya desvinculación de tal origen
-que sólo podía ser indirecto en el texto constitucional originario- se ha acentuado en
la reforma de 1994 con los nuevos procedimientos de designación. Los jueces están
llamados a juzgar, no a administrar ni a fijar ni revisar la política económica de los
poderes políticos, pues lo contrario implicaría desvirtuar el régimen democrático
sustituyéndolo por el gobierno, o aun la dictadura, del Poder Judicial, que impediría el
desarrollo de cualquier programa de gobierno coherente, máxime frente a una emergencia
que los jueces no están capacitados para encauzar. Tampoco se justifica la extensión
desmesurada del amparo para revisar lo que no viola los derechos y garantías
constitucionales con manifiesta arbitrariedad o ilegalidad, en los términos del art. 43
de la Constitución, convirtiendo a la administración de justicia en una suerte de
festival de amparos e inconstitucionalidades que traba el ejercicio de sus atribuciones
por los poderes legislativo y ejecutivo.
13) Que de la crisis de 2001 nadie ha salido indemne. Sin entrar a considerar que hubo
hasta quienes perdieron la vida en los incidentes callejeros, muchos habitantes del país
perdieron su patrimonio o lo vieron mermado a consecuencia de aquélla: los asalariados,
por la reducción del poder de compra de sus sueldos, y en algunos casos también por la
disminución de su monto nominal; los jubilados actuales, por igual reducción y la rebaja
de los haberes; los jubilados futuros, por la licuación de los activos de las
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones; los comerciantes, por la
disminución de las ventas; las empresas, especialmente las que utilizan insumos
importados, por la elevación de los costos y la depreciación de sus activos; los
particulares, por la reducción del valor de sus bienes y la dificultad o imposibilidad de
afrontar las deudas contraídas en moneda extranjera, con riesgo de perder sus viviendas.
Frente a ello, reconocer que a los depositantes en dólares se les devuelva sin más
demora el mismo importe de la moneda extranjera en que se registraron sus depósitos
implicaría la creación de una clase privilegiada, que no sólo se habría beneficiado
durante un tiempo más o menos largo con intereses en dólares a una tasa inconcebible en
el resto del planeta sino que ahora percibiría cantidades que, traducidas a la moneda
argentina, tendrían un poder adquisitivo en el mercado interno considerablemente mayor al
de lo originariamente depositado.-
14) Que, como a todas luces es evidente, el caso tiene una gravedad institucional de
insospechable trascendencia por el impacto que el pago más o menos inmediato tendría
sobre la economía, las finanzas y, en verdad, sobre la vida nacional. Sería, pues,
gravemente imprudente dejar de considerar las consecuencias de un fallo de esta Corte en
las presentes circunstancias. Un fiat iustitia peream ego perem mundis, hacer justicia
aunque se caiga el mundo, en rigor no es hacer justicia sino destruir las bases mismas de
las relaciones en las cuales se persigue hacer valer la llamada justicia. Hacer justicia
conmutativa, singular y pura entre bancos y depositantes sin atender el contexto de las
enormes injusticias distributivas existentes y las nuevas que sobrevendrían, conculca la
idea misma de justicia a secas, legal, general o como quiera llamársela en doctrina. La
justicia conmutativa que debe presidir las relaciones contractuales no puede entrar en
conflicto con el interés general o el bien común, con el bien de todos y no sólo el de
algunos.
Desde esta perspectiva sería insostenible cualquier desarrollo estable del país sin
sistema financiero alguno, sin crédito, sin financiación del comercio exterior, cuyas
operaciones típicas de compra y venta internacionales quedarían sin auxilio bancario
local alguno, y en general, todo el comercio de bienes y servicios se vería retrotraído
a etapas de tal primitivismo y rusticidad que probablemente excluirían al país del
comercio internacional. Sería casi impensable sostener la economía y, por ende, los
servicios públicos y privados, y las transacciones de bienes quedarían a merced de
quienes pudieran prevalecer en la lucha de intereses. Naturalmente, sería de prever una
enorme emisión monetaria que desplazaría en los hechos a la moneda nacional. Decisiones
de política económica con tal repercusión para la subsistencia de la Nación, sin
ninguna duda no incumben a esta Corte sino a los poderes emanados del voto popular.
15) Que, finalmente, no se puede dejar de señalar la irritante desigualdad que ha
producido entre los depositantes la desorbitada actuación de los tribunales inferiores,
que por medio de medidas cautelares denominadas "autosatisfactivas"
descalificadas por esta Corte (Fallos: 324:4520, considerandos 9º y 10º, y sus citas)
provocaron un notable trastorno económico que incluso puso en riesgo la regularización
de los compromisos asumidos por la Nación frente a organismos internacionales de
crédito. En efecto, los beneficiarios de esas medidas han obtenido un lucro indebido a
costa del sistema, en definitiva del país, y de quienes encontrándose en similares
circunstancias no solicitaron o no obtuvieron ese disparatado beneficio. Sin embargo, no
cabía procesalmente la intervención de esta Corte frente a la sistemática violación
del art. 15 de la ley 16.986, que dispone conceder en ambos efectos -vale decir,
devolutivo y suspensivo, con suspensión de la ejecución de la sentencia- los recursos de
apelación interpuestos contra las decisiones que admiten el amparo, norma legal que no
podía ser obviada mediante la concesión a las medidas cautelares de los efectos propios
de la eventual sentencia; ni cuenta ahora con atribuciones para remediar esa desigualdad
de hecho fuera de los recursos legales. Por lo tanto, la desigualdad es responsabilidad
propia de los tribunales que dictaron y ejecutaron las medidas.
Por todo ello, y de conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General de la
Nación, se revoca la sentencia recurrida y se rechaza la demanda de amparo. Costas por su
orden en todas las instancias en razón de que, frente al funesto precedente de Fallos:
325:28 -del que derivó un descomunal trastorno económico financiero y aun judicial, y
que dio ocasión a numerosos y conocidos casos de corrupción- los actores pudieron
creerse con fundado derecho de litigar. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.
AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - CARLOS S. FAYT (en disidencia)- ANTONIO BOGGIANO (según su
voto)- JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI (según su voto)- ELENA I. HIGHTON de
NOLASCO (según su voto).
ES COPIA
VO-//-
-//-TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO
Considerando:
1 ) Que la Cámara Federal de Paraná, al confirmar el fallo de primera instancia, hizo
lugar a la acción de amparo promovida por Alberto Roque Bustos, Gracia Luz Don, Ramón
Evaristo Giacchi y Graciela Guadalupe Dappen c/ Estado Nacional, el Banco Central de la
República Argentina, el Banco de Entre Ríos y el BBVA Banco Francés SA declarando la
inconstitucionalidad de las leyes 25.557 y 25.561, de los decretos 1570/01, 71/02, 141/02,
de los arts. 1 , 2 , 4 , 9 y 10 del decreto 214/02, del art. 3 del decreto 320/02, de las
resoluciones 6, 9 , 18, 23 y 36/2002 del Ministerio de Economía de la Nación de las
Comunicaciones "A" 3446, 3467 y 3468 del Banco Central de la República
Argentina, y toda otra norma que impida límite o restrinja de cualquier manera a los
actores la posibilidad de disponer inmediatamente de sus depósitos a plazo fijo y en
cuentas a la vista, y ordenó que las entidades financieras intervinientes devolvieran los
depósitos en el signo monetario efectuado, en el plazo de diez días.
2 ) Que el Estado Nacional y los bancos demandados interpusieron los recursos
extraordinarios de fs.132/145, 147/150 y 156/172, los que fueron concedidos por el a quo
únicamente por la cuestión federal compleja planteada y desestimados por las causales de
arbitrariedad y gravedad institucional también invocadas. El contenido de dichos recursos
aparece correctamente reseñado en el punto II del dictamen del Procurador General de la
Nación, al cual corresponde remitirse a fin de evitar repeticiones innecesarias.
3 ) Que los recursos extraordinarios son formalmente admisibles pues se halla en tela de
juicio la interpretación y validez constitucional de normas federales.
4 ) Que es aplicable al caso la jurisprudencia de esta Corte en Fallos: 326:417 ("San
Luis") disidencia de los jueces Belluscio, Boggiano, y Maqueda , resuelta el 5 de
marzo de 2003, a cuyos términos, en lo pertinente, corresponde remitir en razón de
brevedad.
5 ) Que, en efecto, tal como se señaló en el citado precedente, a fin de esclarecer la
intrincada evolución normativa en la materia cabe tener presente que, en primer término,
el decreto n 1570/01, en su art. 2 , inc. a) prohibió: "los retiros en efectivo que
superen los pesos doscientos cincuenta ($ 250) o dólares estadounidenses (U$S 250), por
semana, por parte del titular o de los titulares que actúen en forma conjunta o
indistinta, del total de sus cuentas en cada entidad financiera". Asimismo,
estableció que durante la vigencia del decreto, las entidades no podrían obstaculizar la
transferencia o disposición de fondos entre cuentas, cualquiera sea la entidad receptora
de éstos; además, dolarizó las deudas existentes, con el consentimiento del deudor.
La problemática de los llamados "corrales", más o menos rígidos o flexibles,
es comparable; tal vez como todas las demás cuestiones jurídicas, a un caleidoscopio; en
el sentido de que esta en constante movimiento y cambio en pequeñas piezas de los más
variados matices. De ordinario, son los jueces quienes manufacturan las pequeñas piezas
del mosaico caleidoscópico. Pero en este asunto es el Ejecutivo el que ha ido moviendo
las piezas, configurando gran variedad de mosaicos desde el mas férreo
"corralón" a los mas flexibles "corralitos". El legislador ha puesto
el marco general y amplia delegación.
Dichas normas fueron perdiendo vigencia. Así, se flexibilizaron y finalmente se derogaron
las restricciones relativas al retiro de sueldos, rubros laborales, beneficios sociales y
previsionales , entre otros ( decreto 1606/01 .B.O 6/12/01, comunicación "A"
3404 del 17/12/01 BCRA y art. 1 de la ley 25.557 B.O. 7/1/01 aunque esta última
disposición fue suspendida por el término de noventa días por el art. 16 de la ley
25.561).
La "dolarización" voluntaria de las deudas con el sistema financiero fue dejada
sin efecto por el art. 7 de la ley 25.561 que estableció que las deudas o saldos de las
originalmente convenidas con las entidades del sistema financiero en pesos, transformadas
a dólares por el decreto 1570/01, se mantendrían en la moneda original pactada, tanto el
capital como los intereses, al derogar así el art. 1 del decreto 1570/01.
6 ) Que vigente el decreto 1570/01 esta Corte dictó la sentencia recaída en Fallos:
324:4520 ("Kiper"), por la que se dejó sin efecto la medida cautelar impugnada
y se requirió a los actores la restitución de las cantidades que habían extraído de
sus depósitos bancarios.
7 ) Que la intangibilidad de los depósitos a la vista o a plazo (ley 25.466) fue
suspendida por el art. 15 de la ley 25.561 hasta el 10 de diciembre de 2003, o hasta la
oportunidad en que el Poder Ejecutivo Nacional considere superada la emergencia del
sistema financiero, con relación a los depósitos afectados por el decreto 1570/01.
En síntesis, la evolución del tratamiento normativo conferido a los depósitos
constituidos en entidades financieras del sistema con las salvedades propias según cual
fuera su moneda de origen o modalidad de constitución ha sido el siguiente:
a) reprogramación: fueron sucesivamente dictadas las resoluciones del Ministerio de
Economía 6/2002 (9/1/02), 9/2002 (10/1/02), 10/2002 (10/1/02), 23/2002 (21/1/02) mediante
las cuales se reprogramaron los depósitos, se impidió en forma generalizada la
transferencia entre bancos y la celebración de transacciones con títulos representativos
de certificados de depósito a plazo fijo.
b) "pesificación": en lo atinente a la devolución de los depósitos
constituidos en moneda extranjera sin perjuicio de lo que se referirá acerca del decreto
214/02 , se advierte que si bien el decreto 71/02 del 9/1/02 había estipulado que se
respetaría la moneda en que aquéllos hubieran sido impuestos, este temperamento fue,
posteriormente, alterado mediante el decreto 141/02 del 17/1/02, que facultó al
Ministerio de Economía a establecer que la devolución de saldos en monedas extranjeras
podía efectuarse al tipo de cambio del mercado oficial.
8 ) Que, en tales condiciones, esta Corte juzgó que ante el nuevo cuadro normativo tanto
las restricciones impuestas por el decreto 1570/01 y sus posteriores reglamentaciones,
como por la ley 25.561 de emergencia pública, en cuanto suspende la aplicación de la
referida ley de intangibilidad (art. 15) provocaron una incuestionable modificación de
las condiciones y presupuestos tenidos en mira por ahorristas e inversores al tiempo de
efectuar sus operaciones bancarias, lo que traía aparejado un evidente desconocimiento de
derechos adquiridos y, por consiguiente, una profunda e injustificada lesión al derecho
de propiedad (Fallos: 325: 28).
9 ) Que, en cambio, en cuanto a la modificación del régimen cambiario se puso de relieve
en el citado precedente que no correspondía a la Corte juzgar sobre este extremo pues el
control de constitucionalidad no comprende la facultad de sustituir a la administración
en la determinación de las políticas económicas o en la apreciación de los criterios
de oportunidad.
10) Que nuevas modificaciones normativas se introdujeron tanto respecto de la
reprogramación como de la pesificación. En efecto, el decreto 214/02 (B.O. 4/2/02)
estableció la opción en favor de los depositantes en dólares estadounidenses u otras
monedas extranjeras en el sistema financiero de recibir bonos en dicha moneda, con cargo
al Estado Nacional, en sustitución de la devolución de sus depósitos, hasta la suma de
u$s 30.000, por titular y por entidad financiera (art. 9). Este límite fue después
dejado sin efecto por el decreto 620/2002 del 16/4/02. Las condiciones financieras de
tales títulos y de los bonos a emitirse en pesos, fueron regulados sucesivamente por
diversos decretos a los que posteriormente se hará referencia.
Asimismo, el citado decreto 214/02 dispuso la pesificación de los depósitos
constituídos en dólares estadounidenses u otra moneda extranjera en el sistema
financiero a una relación de cambio de $ 1,40 por cada dólar estadounidense o su
equivalente en otra moneda extranjera. La entidad financiera cumplirá con su obligación
entregando pesos a la relación indicada (art. 2 ).
11) Que las condiciones financieras de los títulos y bonos a que se hizo referencia en el
considerando precedente fueron regulados por los decretos 494/02 del 12 de marzo de 2002,
905/02 del 31 de mayo de 2002 que derogó el anterior estableciendo un sistema de canje de
los depósitos en el sistema financiero, a su vez fue modificado por el decreto 1836/02
del 16 de septiembre de 2002 y ratificado por la ley 25.827. Este último decreto ofrece a
los depositantes que tuviesen saldos en dólares reprogramados entre otras alternativas la
posibilidad de obtener de la entidad financiera el reintegro de sus depósitos a razón de
un peso con cuarenta centavos por dólar, incrementados por aplicación del sistema de
ajuste denominado "Coeficiente de estabilización de referencia" (establecido en
el art. 4 del decreto 214/02) más un interés , y del Gobierno Nacional la diferencia que
eventualmente exista entre ese valor y el valor del dólar estadounidense al momento del
pago (conf. arts. 4 , inc. "b", 7, inc. "b" y 9 del decreto 1836/02,
ratificado por la ley 25.827). Todo ello en los plazos y modalidades de cumplimiento, que
incluyen amortizaciones anuales, pagos semestrales de intereses y posibilidad de
negociación en bolsas y mercados de valores del país.
12) Que, posteriormente, el decreto 739/03 publicado en el Boletín Oficial el 1 de abril
de 2003 dispuso la liberación de los depósitos reprogramados. La norma ofrece a los
titulares de depósitos originariamente constituídos en moneda extranjera de hasta
cuarenta y dos mil pesos ($ 42.000) de valor nominal la alternativa de solicitar su
cancelación total o parcial mediante la entrega conjunta de: a) el importe ajustado por
el Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER) hasta la fecha de acreditación del
mismo más los intereses correspondientes y b) bonos del gobierno nacional en dólares
estadounidenses 2013 por la diferencia entre el valor nominal original de la imposición,
ajustado por el citado coeficiente y la cotización de dólar estadounidense en el mercado
libre de cambios a la misma fecha. A ese resultado se le aplicará la cotización del
dólar estadounidense en el mercado libre de cambios a fin de establecer el valor nominal
de los bonos. Para las imposiciones que superen la mencionada cantidad otorga la opción
de constituir un nuevo plazo fijo con más un interés y la entrega de bonos del Gobierno
Nacional en dólares estadounidenses en forma similar a la anteriormente explicitada
(arts. 1 , 2 y 3 ). Todo ello sin derogar las opciones previstas en el art. 1836/02 y sus
modificatorios (art. 6 ). Finalmente, la ley 25.820 aclaró que la obligación de
preservar el capital de los ahorristas podía cumplirse mediante opciones de canje de
títulos de la deuda del Estado nacional (conf. Art. 2).
13) Que la necesidad de atender a las circunstancias existentes al momento de fallar
(Fallos: 312:555; 315: 123, entre muchos otros) impone considerar los siguientes extremos:
a) la aludida "pesificación" dispuesta por el decreto 214/02 dictado por el
Poder Ejecutivo con invocación de las facultades conferidas por el art. 99, inc. 3 , de
la Constitución Nacional, que se inscribe en el marco de un proceso de abandono de la
convertibilidad y de la pesificación integral de toda la economía; b) la concatenación
en ese esquema de variables económicas que guardan conexidad entre sí; c) la idoneidad o
no del sistema de bonos y letras de plazo fijo en pesos regulado por el decreto 1836/02 y
el régimen establecido por el decreto 739/03 como variable para el recupero de los fondos
depositados.
14) Que esta Corte ha resuelto reiteradamente que la acción de amparo es inadmisible
cuando no media arbitrariedad o ilegalidad manifiestas y la determinación de la eventual
invalidez del acto requiere una mayor amplitud de debate y prueba (arts. 1 y 2 , inc.
"d", de la ley 16.986), requisitos cuya demostración es imprescindible para la
procedencia de aquélla (Fallos 275:320; 296:527; 302:1440; 305:1878; 306:788 y 308:137
entre muchos otros). Este criterio no ha variado con la sanción del nuevo art. 43 de la
Constitución Nacional, pues reproduce -en lo que aquí importa- el citado art. 1 de la
ley reglamentaria, imponiendo idénticos requisitos para su procedencia (Fallos 319:2955).
15) Que en el estrecho marco de la acción intentada no es posible juzgar que el sistema
restitutivo establecido por el decreto 1836/02 sea una solución manifiestamente
irrazonable para mitigar los efectos del decreto 214/02, según la jurisprudencia de esta
Corte en el caso "Smith", aún si aquel régimen fuese obligatorio, por la
complejidad fáctica y técnica del tema en debate que involucra el examen de intrincadas
cuestiones financieras y bancarias.
16) Que, en este sentido, corresponde señalar que el decreto 1836/02 ofrece a los
depositantes -entre otras alternativas- la posibilidad de obtener de la entidad financiera
el reintegro de sus depósitos a razón de un peso con cuarenta centavos por dólar,
incrementados por aplicación del sistema de ajuste denominado "Coeficiente de
Estabilización de Referencia" (establecido en el art. 4 del decreto 214/02) -más un
interés-, y del Gobierno Nacional la diferencia que eventualmente exista entre ese valor
y el valor del dólar estadounidense al momento del pago (conf. arts. 4 , inc.
"b", 7 , inc. "b", y 9 del decreto 1836/02). Todo ello en los plazos y
modalidades de cumplimiento, que incluyen amortizaciones anuales, pagos semestrales de
intereses y posibilidad de negociación en bolsas y mercados de valores del país. Iguales
consideraciones caben efectuar respecto del decreto 739/03 que avanza respecto de las
normas que le precedieron en la progresiva liberación de los depósitos.
17) Que en las condiciones expuestas, no resulta palmaria la violación constitucional que
se invoca tal como se requiere demostrar en la presente acción de amparo. Por el
contrario, la restitución al valor integral de la moneda original y la determinación de
un plazo de diez años, más las variantes que ofrece el decreto 739/2003, de suyo, no
acarrea aquélla tacha de inconstitucionalidad que sólo fue, en el mejor de los casos,
ligeramente aludida sin la consideración profundizada que las circunstancias del caso
imponían para dar fundamento bastante al fallo quizás más trascendente de los últimos
tiempos. No es manifiesta su inconstitucionalidad en cuanto atañe a la intangibilidad del
crédito, pues en las gravísimas y extraordinarias circunstancias que fueron afectando en
grado creciente al sistema financiero, el lapso que irrogará el completo reintegro de los
depósitos -evidentemente gravoso para sus titulares tiene relación directa, no sólo con
la recuperación y desenvolvimiento de las entidades que operan en el ámbito financiero,
sino, en particular, con la aptitud de éstas para coadyuvar a la devolución ordenada e
igualitaria de las inversiones o ahorros, en el marco de un plan económico sustentable.
Más aún cuando en Fallos: 313:1513 ("Peralta") esta Corte convalidó un
sistema de características análogas al que se discute en el presente ante una situación
que si bien era crítica, no había llegado al default, o cesación de pagos. En ese mismo
orden de ideas es también imprescindible poner de relieve que en reiteradas ocasiones el
Tribunal decidió que el régimen de consolidación establecido por la ley 23.982 mediante
bonos a dieciséis años y diez para los créditos previsionales al que adhirieron
diversas provincias no es lesivo del derecho de propiedad (conf. Fallos: 316:3176;
317:739; 318:805, 1087; 319:781; 321:441, entre otros).
Además, aquella gravosa dilación también tiene relación inmediata con la cesación de
pagos internacionales del país, pues resulta de equidad manifiesta que frente a los
incumplimientos y diferimientos externos alguna contribución patriótica pueda serle
razonablemente exigida a los acreedores locales.
18) Que la señalada complejidad de las cuestiones debatidas impone a los jueces un
cuidado tan extraordinario para fallar, que es insusceptible de prudente ejercicio por la
vía expedita del amparo "con inmediatez o instantaneidad". En este orden de
ideas, la indagación de las materias planteadas en el caso llevaría necesariamente a
ponderar la política económica del gobierno para distribuir las pérdidas ocasionadas
por una situación análoga a la bancarrota privada.
19) Que en el contexto económico que dio origen a las normas impugnadas ha de
contemplarse la situación de todos los acreedores, incluso los pagaderos en el exterior,
guardando la honrosa tradición argentina de no discriminar entre los titulares de los
créditos. No sólo por razones de estrategia o política financiera, sino ante todo para
garantizar cierta justicia distributiva mínima en una situación de incapacidad de pagos
del Estado. Toda solución debería tratar con igualdad a los acreedores de obligaciones
internacionales e internas, salvo las que respondan a razones humanitarias o análogas a
las que regirían en un concurso o quiebra. No debería establecerse distinciones por
razón de la nacionalidad, domicilio, o lugar de pago de los créditos. Sólo sería
razonable admitir distingos fundados en la cualidad sustancial de los créditos con
criterios análogos a los que presiden la graduación de privilegios en el derecho
concursal argentino y comparado, tomando incluso en cuenta los proyectos de países
extranjeros y organismos internacionales sobre concursos o quiebras internacionales. Cabe
reiterar que es necesario adoptar una perspectiva de crisis o insuficiencia de capacidad
de pagos de un estado nacional. Ya no será razonable aplicar criterios de justicia
bilateral o conmutativa propios de deudores que andan en las buenas, esto es, in bonis.
Ante la insolvencia del estado soberano aquellas normas para tiempos normales deben ceder:
cessante ratione cessat lex; Ubi venis necesitas cessat lex. El estado puede suspender o
modificar en todo o en parte el servicio de la deuda externa, en caso de que sea forzado a
ello por razones de necesidad financiera impostergable. No se trata de repudiar la deuda
externa del sector público sino de diferir su cumplimiento para satisfacerlo en plazos y
condiciones que el poder público estime compatibles con el desarrollo sustentable de la
economía nacional, único medio razonable de hacer efectivas las obligaciones financieras
internacionales (doctrina de Fallos: 319:2886).
20) Que actualmente debe considerarse inapropiada la concepción que excluía toda
aplicación de la normativa concursal para personas privadas a la hipótesis de
incumplimiento de las obligaciones por el Estado. Y si bien es verdad que el Estado es
persona de existencia necesaria, lamentablemente no es verdad que no pueda sufrir
restricción alguna en virtud de esa condición, pese a que estas puedan ser
caracterizadas como de índole moral o política (Ver Bielsa, Derecho Administrativo, 3a.
edición, Buenos Aires, t. I, p. 479). No ha de confundirse la liquidación de los bienes
del fallido con el incumplimiento, default o defaillance del Estado en el cual sus
ingresos y patrimonio son de importancia secundaria y lo principal es la fuerza productiva
presente y futura de sus habitantes y empresas localizadas en su territorio y la futura
capacidad de pago. De ahí la importancia de contar con un plan económico sustentable,
dicho llanamente, que permita pagar. Lo esencial radica en la estructura jurídica
destinada a distribuir equitativamente los quebrantos para lo cual se requiere un
ponderado examen de preferencias y privilegios, esto es, quiénes deben cobrar primero o
más tarde y qué reducciones se harán o negociarán a fin de guardar una razonable
equidad distributiva. Estos aspectos, que son ajenos a la quiebra ejecutiva, bien pueden
ser ilustrados por los principios del derecho privado, entre otras cosas porque no hay
otros en los ordenamientos jurídicos. Ello sin perjuicio de los distingos especiales
entre deudas comerciales y deudas políticas (reparaciones, préstamos de guerra, etc.).
La deuda comercial esta en manos de particulares. La deuda política, generalmente en
manos de Estados extranjeros. También se conoce el caso de comercialización de la deuda
política como en el plan Young sobre las deudas de reparación de guerra de Alemania que
pasaron a manos privadas. La distinción es fundamental, pues la deuda comercial puede
generar incumplimiento, la política no. Y no ha de perderse de vista que en la realidad
de las reestructuraciones y reprogramaciones de la deuda suelen celebrarse negociaciones
colectivas con los acreedores que imponen cierta pars conditio creditoris con la
obligación de cobrar a prorrata.
En ocasiones, hay fundados motivos para no temer circunstancias adversas, como sostenía
Drago en 1902 en nota enviada al ministro argentino en Washington. (Martín García Merou,
Los Empréstitos del Estado y la política internacional, t. II de sus discursos y
escritos compilados por Mariano Drago, Bs. As., 1938). La posterior conducta argentina ha
sido de perfecto cumplimiento aun en la depresión mundial. De ahí que nuestro Ministro
de Hacienda Dr. Alberto Hueyo haya podido decir la Argentina no necesita ni pide
moratorias. La Argentina cumplía aun a costa de sacrificios (V. Soares, Economía y
Finanzas de la Nación Argentina, Buenos Aires, 1932, p. 267). También podría discutirse
si la deuda pública es el primer servicio público que debe cumplirse. Se entiende que
compete al país deudor decidir si los servicios públicos esenciales se hallan
comprometidos o no por el servicio de la deuda. El 1 de diciembre de 1932 decía el
Departamento de Estado de los Estados Unidos que "el principio de capacidad de pago
no exige que el deudor extranjero pague hasta el pleno límite de su capacidad presente o
futura. Es necesario permitirle salvaguardar y negociar su situación económica, asegurar
el equilibrio de su presupuesto y establecer sus finanzas y moneda sobre una base sana,
como así también, si es posible, mantener y mejorar el nivel de vida de sus ciudadanos.
No se halla conforme al interés bien comprendido del acreedor un arreglo opresivo o que
demore el alivio del deudor extranjero" (Declaración en respuesta a una nota
británica del 1 de diciembre de 1932).
Este principio ha sido reconocido en diversas negociaciones internacionales (v. Jèze,
Defaillances d´Etat, Recueil des Cours, Academia de Derecho Internacional de La Haya, t
53, 1935, III).
21) Que sería injusta la suspensión de los pagos externos y el cumplimiento íntegro de
obligaciones en dólares en caso de pagos internos. Es razonable que la insuficiencia
económica sea soportada conjuntamente por todos los acreedores; tanto más cuanto que los
acreedores locales deberían contribuir en mayor medida a conjurar la crisis que los
acreedores externos, pues el crédito internacional del país ha de gozar de preferencias
sobre el crédito interno porque la Nación debe preservarlo celosamente para mitigar con
él crisis económicas domésticas y para proveer su desarrollo y estado de bienestar. Es
evidente que estos aspectos de conveniencia política económica no pueden ser materia de
suficiente debate y prueba en el amparo. Pero no es menos cierto que tal ponderación debe
hacerse por los órganos competentes para regir los destinos económicos de la Nación.
22) Que también es verdad que en caso de default de deudores soberanos la responsabilidad
por la deuda será asumida por sus sucesores. El Estado deudor de obligaciones en su
propia moneda puede recurrir a la emisión. También podría recurrir a la emisión para
pagar deudas locales en moneda extranjera, con posible ruina de la moneda nacional. Debe
advertirse abiertamente que la inflación es el sucedáneo de la insolvencia estatal. Tal
fenómeno puede ir acompañado de repudio o de modificación unilateral de la deuda. Si
bien no existen normas internas o internacionales vigentes sobre la quiebra de los
estados, éstos no pueden decidir con absoluta arbitrariedad los privilegios y
preferencias de cobro. Ello sin perjuicio de auspiciar una jurisdicción internacional
para juzgar universalmente las insolvencias estatales con arreglo a cierta pars conditio.
Los estados tienen jurisdicción para imponer gravámenes, "ahorros forzosos",
expropiaciones. Ciertos acuerdos internacionales podrían imponer "ahorros o
contribuciones especiales" destinadas al pago de la deuda. El Acuerdo de Londres
sobre la deuda externa de Alemania en 1953 que redujo la deuda facilitó la recuperación
de la economía alemana.
Parece razonable que así como un acreedor al que se haya pagado con preferencia pueda
tener que compartir el pago pro rata con otros también parece justo que los acreedores
locales contribuyan pro rata.
Cabe pues concluir que es necesaria la participación de los acreedores financieros
locales en los sacrificios de la insolvencia.
23) Que jamás ha de perderse de vista una larga tradición argentina, en la cual se
inscribe la reiterada jurisprudencia de esta Corte, según la cual la República ha
honrado siempre sus obligaciones pese a las crisis o catástrofes financieras o
económicas. A fin de justificar este aserto basta recordar la jurisprudencia de Fallos:
138:37, 402; 143:175; 149:226 y 243 y 151:59 originada en juicios promovidos por tenedores
de títulos de deuda pública. En una oportunidad se señaló: "... tratándose en el
presente juicio de las relaciones de derecho del emisor con los tenedores de los títulos,
las diferencias deben ser resueltas con arreglo a las condiciones bajo las cuáles se hizo
la emisión, o sea, de acuerdo con las disposiciones del Bono General, que constituye la
ley contractual que rige dichas relaciones...", "...los gobiernos emisores
necesitan el concurso de los capitalistas y no se hallan en situación de imponer
condiciones restrictivas al ejercicio de los derechos del suscriptor, ni de ampliar sus
propias facultades, reservándose ventajas o comodidades en lo relativo a los pagos. Por
el contrario, su empeño en atraer los capitales y en despertar el interés de las
distintas plazas o mercados los lleva a ofrecer las mayores facilidades, tanto para la
adquisición de los títulos como para el cobro de los intereses. De ahí la
determinación de diversos lugares para el pago de los cupones vencidos o títulos
sorteados y la designación de las respectivas monedas de curso en esos lugares,
condiciones que importan el otorgamiento de prerrogativas a favor de los tenedores de los
títulos a fin de estimular su adquisición y que no pueden interpretarse como
establecidas en beneficio del emisor sin desnaturalizar el propósito de la estipulación
y sin torturar la verdadera y leal intención de los contratantes...." ,"...el
hecho de haberse producido en los últimos tiempos alteraciones sensibles en el valor
cambiario de algunas de las monedas designadas para el pago, no modifica la obligación de
la provincia emisora, ni priva, por lo tanto, al tenedor del derecho de opción que le
había sido acordado al emitirse los títulos del empréstito. Estas fluctuaciones son
contingencias inherentes a toda operación de la índole de la de que se trata y pueden
beneficiar o perjudicar a cualquiera de las partes, dado el carácter siempre aleatorio de
tales negocios. Si la provincia se hubiere reservado el derecho de elegir el lugar de pago
y con él la moneda cancelatoria, habría podido liberarse de sus obligaciones con muy
poco desembolso dada la desvalorización actual de algunas de las monedas designadas en el
contrato. Al conferir esa elección a los tenedores de los títulos del empréstito con el
evidente propósito de facilitar su colocación y circulación, ha renunciado de antemano
a la posibilidad de obtener ese beneficio, pues ha debido calcular que tendría que
efectuar los pagos en la moneda de más alta cotización en el mercado de cambios, de
entre las señaladas en el bono general, ya que no es presumible que el desinterés o la
generosidad intervengan en esta clase de operaciones. (Fallos: 137:37; 138:37).
24) Que es imperioso recordar también que a juicio de la comunidad internacional "Le
succès du placement des capitaux à l'étranger dépend certainement de cette
connaissance des garanties données au prêteur dans le pays des emprunteurs. Ainsi,
l'essor de l'Argentine avait été dû pour partie à la sécurité des règles de droit
contrôlées par la Cour de Cassation de ce pays. Si tel autre pais connaît une extrême
fantaisie dans la manière de règler les litiges, si le régime des pots de vin y règne
auprès des juges, les hommes d'affair hésiteront à investir leurs capitaux dans un pays
qui ne leur promet aucune garantie le jour où ils devront plaider devant ses
tribunaux." ( Rodière, René, Introduction au droit comparé, Paris, 1979,
p.40).("El éxito de la colocación de capitales en el extranjero depende ciertamente
de ese conocimiento de las garantías dadas al prestamista en el país que pide el
préstamo. Así, el desarrollo de la Argentina se debió en gran parte a la seguridad de
reglas de derecho controladas por la Corte de ese país. Si otro país conociera una
extrema fantasía en el modo de resolver los litigios, si el régimen de cohecho reinara
allí para los jueces, los hombres de negocios vacilarán en invertir sus capitales en un
país que no les promete ninguna garantía el día que deban litigar ante sus
tribunales.")
25) Que en razón de todo lo expuesto, aun cuando hubiese de juzgarse ex hipotesis,
inconstitucional la conversión de las obligaciones materia de este pleito a moneda
nacional, el ofrecimiento efectuado mediante el decreto 1836/02 produciría una purga de
aquella invalidez si el tiempo lo tornase equitativo. En efecto, no es posible calcular a
priori los efectos confiscatorios de aquellos pagos futuros y menos aún en los límites
procesales de este juicio de amparo en el que, por cierto, no caben los necesarios
cálculos e investigaciones financieras que viniesen a demostrar ahora la confiscatoriedad
o iniquidad manifiesta de tales compensaciones, siempre, claro está, teniendo en miras la
situación de insolvencia del país, pues, como ya se considerara, no es justo mirar la
relación del banco deudor con el depositante acreedor fuera de aquel contexto de crisis,
insolvencia e inexorable mengua de valores de todo orden.
26) Que ello significaría ni más ni menos admitir que el Estado podría haber purgado
los hipotéticos vicios constitucionales aludidos por la vía del decreto 1836/02. Este,
en las presentes circunstancias económicas y procesales, no puede ser aquí descalificado
por inconstitucional, ni tampoco pueden serlo ab initio otros ofrecimientos análogos como
el contemplado en decreto 739/03 y otros que el Estado podría poner a consideración de
los acreedores.
27) Que así como se han advertido casos de inconstitucionalidad sobreviniente (Fallos:
301:319; 316:3104, entre otros), también cabe admitir el saneamiento de normas reñidas
con la Constitución en su inicio mediante el dictado de otras que las concilien con
aquélla. Habida cuenta de ello y de que la declaración de inconstitucionalidad es la
ultima ratio del orden jurídico (Fallos: 311:394; 312:72, 312:2315; 314:407, entre otros)
no es posible juzgar la validez del sistema de bonos sin apreciar su desarrollo en el
tiempo para evaluar la magnitud de los sacrificios que el negocio impondrá después. No
ahora. Después.
28) Que, en conclusión, para afirmar con certeza la inconstitucionalidad de los decretos
1836/02 y 739/03 sería menester abrir a prueba este juicio de amparo, que exige el
carácter manifiesto de la ilegalidad o arbitrariedad del acto lesivo, convirtiéndolo en
otro en el cual la evidencia deba producirse por largas y complejas pruebas en materias
financieras y económicas, a las cuales, obviamente, están facultadas las partes en
amplio proceso de conocimiento. No aquí.
29) Que el amparo no puede erigirse en la vía para sumir al país en una situación que
podría llevarlo a un estado de no derecho, por la declaración de inconstitucionalidad de
una estructura normativa que aun siendo precaria, ha demostrado cierta capacidad de
funcionamiento económico. Pues el vacío o anomia financiera y económica a que tal
declaración conduciría haría insuficiente el derecho común para regir la vida
económica ordinaria del país que vendría a sumirse en un nuevo caos del cual no es
seguro que tengamos la buena ventura de salir. .
30) Que, como a todas luces es evidente, el caso tiene una gravedad institucional de
insospechable trascendencia por el impacto que el pago más o menos inmediato tendrá, por
cierto, sobre la economía, las finanzas y, en verdad, sobre la vida nacional. Sería,
pues, gravemente imprudente desconsiderar las consecuencias de un fallo de esta Corte en
las presentes circunstancias. Un fiat iustitia peream ego pereat mundis, hacer justicia
aunque caiga el mundo, en rigor no es hacer justicia, sino destruir las bases mismas de
las relaciones en las cuales se persigue hacer valer la justicia. Hacer justicia
conmutativa, singular y pura entre bancos y depositantes sin atender al contexto de las
enormes injusticias distributivas existentes y las nuevas que sobrevendrían, conculca la
idea misma de justicia a secas, legal, general o como quiera llamársela en doctrina. La
justicia conmutativa que debe presidir las relaciones contractuales no puede entrar en
conflicto con el interés general o el bien común, con el bien de todos y no sólo el de
algunos.
Desde esta perspectiva sería insostenible cualquier desarrollo estable del país sin
sistema financiero alguno, sin crédito, sin financiación del comercio exterior cuyas
operaciones típicas de compra y venta internacionales quedarían sin auxilio bancario
local ni exterior alguno, y en general, todo el comercio de bienes y servicios se vería
retrotraído a etapas de tal primitivismo y rusticidad que probablemente excluirían al
país del comercio internacional actual. Sería casi impensable sostener la economía y,
por ende, los servicios públicos y privados, y las transacciones de bienes quedarían a
merced de quienes pudieran prevalecer en la lucha de intereses. Naturalmente, sería de
prever una enorme emisión monetaria que desplazaría en los hechos la moneda nacional.
Decisiones de política económica con tal repercusión para la subsistencia de la
Nación, no incumben sin ninguna duda a esta Corte.
31) Que las consideraciones precedentes no obstan al ejercicio del control de legalidad
respecto del procedimiento y de las normas dictadas en relación al tema en debate; pero
esto no puede tener lugar en el marco limitado de un amparo en el cual, según conocida
jurisprudencia del Tribunal, ha rechazado este remedio cuando la cuestión era compleja u
opinable (Fallos: 248:837; 250:772; 252;64; 281:394, entre muchos otros), conclusión
elaborada ya antes de la sanción de la ley 16.986 y que mantiene su vigencia al cabo de
la consagración constitucional del instituto después de la reforma de 1994 (Fallos:
319:2955, entre otros).
32) Que es sabido que en el ordenamiento jurídico argentino, la declaración de
inconstitucionalidad produce efectos sólo para el caso resuelto. Pero también es notorio
que cuando la Corte declara la inconstitucionalidad de una norma general, su eficacia, en
los hechos, es generalizada, pues las expectativas se orientarán por aquella sentencia y
las probabilidades de su subsistencia.
33) Que derogar de tal modo decisiones tan fundamentales de política económica podría
conducir a una generalizada incertidumbre sobre el valor de los bienes y servicios, pues
si a un acreedor debe restituírsele inmediatamente dólares, porqué razón o fundamento
a otros acreedores no habría que tratarlos igual. Bien se advierte que no incumbe a los
jueces hacer distingos o establecer preferencias entre acreedores. El legislador tiene
aquí la palabra. Y, por lo demás, de nada vale decir que el deudor podrá librarse
acudiendo al pago mediante tantos pesos argentinos cuantos sean necesarios para obtener
libremente la suma en dólares de la obligación originaria. En este caso habrá que
emitir pesos. Los pesos que recibirá el acreedor se perderán como gotas efímeras en el
mar de la inflación, de cuyas encrespadas olas bien saben los grandes y chicos navegantes
argentinos. Ninguno querrá arriesgarse nuevamente a su embestida. La decisión política
de volver a la situación que existía antes de la "pesificación asimétrica"
incumbe a los otros poderes de la Nación, no a esta Corte (art. 75, 11 y 99, inc. 1 de la
Constitución Nacional).
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador General de la Nación,
se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia y se rechaza la
demanda de amparo. Costas por su orden en todas las instancias en razón de la
excepcionalidad de la cuestión planteada y la ausencia de antecedentes directos para
resolverla. Notifíquese y oportunamente devuélvase. ANTONIO BOGGIANO.
ES COPIA
VO-//-
-//-TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON E. RAUL ZAFFARONI
Considerando:
1 ) Que los antecedentes de la causa y los agravios planteados por los recurrentes, han
sido suficientemente reseñados en el dictamen del señor Procurador General de la
Nación.
2 ) Que esta Corte comparte los argumentos y conclusiones vertidos en el referido
dictamen, respecto de la procedencia de los recursos extraordinarios interpuestos en el
sub lite, como así también a la constitucionalidad de las leyes 25.557 y 25.561, de los
decretos 1570/01, 71/02, 141/02, 214/02 y 320/02, de las resoluciones 6, 9, 18, 23 y 46
del 2002 emanadas del Ministerio de Economía de la Nación, de las comunicaciones
"A" 3446, 3467 y 3468 del Banco Central de la República Argentina y de toda
otra norma dictada en consecuencia, los que se dan por reproducidos por razones de
brevedad.
3 ) Que el principio republicano impide que esta Corte asuma funciones correspondientes y
reservadas a otros departamentos del Gobierno de la Nación y que interfiera en su
ejercicio, pero que el mismo principio impone que controle los casos de extrema
irracionalidad o disfuncionalidad que se traduzcan en injustificadas lesiones de derechos
garantizados por la Constitución Nacional. En el caso, este último extremo no se
presenta y la funcionalidad de la legislación cuya constitucionalidad se cuestiona
resulta en general verificada por el curso posterior de los acontecimientos, desde que ha
sido idónea para remontar los momentos más graves de la emergencia, que motivó el
estado de necesidad pública que le dio fundamento.
4 ) Que sin dejar de advertir que si bien la solución acerca de la constitucionalidad de
las normas mencionadas procede en un contexto con alto grado de complejidad, con
disímiles aristas, comprensiva de la totalidad de los habitantes de nuestra Nación, no
cabe omitir la consideración de aquellos casos que, en razón de determinadas pautas
objetivas, se encuentran en una situación constitutiva de un obiter para la aplicación
lisa y llana de los efectos que importa la explícita declaración de constitucionalidad
que dimana del sentido de este decisorio.
En tal sentido, no obstante las consideraciones que formula el señor Procurador, a las
cuales esta Corte se ha remitido en los considerandos 1 y 2 de la presente, configurativas
en definitiva, de un estado de necesidad que se está superando con serias dificultades
para toda la sociedad, es menester señalar que ese estado de necesidad no es producto del
azar ni de una fuerza de la naturaleza, sino de sucesivas medidas políticas. Estas
medidas y, en forma especial, la llamada ley de intangibilidad de los depósitos
bancarios, en cierto momento parecen haber tenido en cuenta de preferencia el efecto que
producían en el público y no una seria intención de proceder a su cumplimiento, puesto
que éste era imposible en el momento de la sanción, como se deduce por el curso
posterior de los acontecimientos.
En efecto, una ley que asegura esa intangibilidad casi en vísperas del agotamiento de un
proceso traducido en insolvencia y cuya situación no podía ser desconocida para los
técnicos que intervenían, aunque la desconocieran los legos en materia económica, se
aproxima mucho a la preparación de una defraudación de proporciones colosales. Todo
indica que buscaba el efecto de mantener y reforzar la confianza en un sistema bancario
que estaba al borde del colapso.
Algunos observadores importantes de la economía mundial, como Joseph Stiglitz, señalan
maniobras financieras internacionales en perjuicio de otros países que presentan
características que parecen bastante similares. Por cierto que esta circunstancia, de
cuyas consecuencias en parte debe hacerse cargo la presente sentencia, no puede pasar por
alto a la atención de esta Corte. Por ello, corresponde extraer testimonio de la presente
sentencia y remitirlo al señor Procurador General, para que en su ámbito y con el equipo
técnico idóneo, proceda a investigar la eventual responsabilidad penal de los técnicos
que intervinieron en el proceso productor del estado de necesidad mencionado y en especial
en la citada ley, quienes no podían ignorar la situación y contexto en que la misma se
sancionaba. Sería inadmisible que los tribunales sometiesen a juicio al estafador que
vende al incauto una máquina de fabricar dólares y que no se pusiese en movimiento
frente a quienes pretendieron venderle el ingenio a toda la sociedad argentina.
5 ) Que corresponde señalar, sin perjuicio de la remisión efectuada al dictamen del
señor Procurador, que el universo de casos que resultan abarcados por el complejo
normativo referido en el considerando segundo, como habrá de señalarse más adelante,
torna necesaria su consideración mediante un tratamiento que, pese a la pareja naturaleza
de la operatoria bancaria y a la manera en que nominalmente fueron efectuados los
depósitos, atienda a los extremos relevantes asequibles, en la medida de lo posible, en
el marco de un proceso con las limitaciones que conciernen a la entidad de la presente
acción de amparo.
6 ) Que debe quedar claro que la materia de los casos que dieron lugar a los miles de
amparos que conoció la justicia y que se vinculan a la citada normativa, están referidos
a depósitos bancarios y en modo alguno a contratos de mutuo y análogos, cuya naturaleza
jurídica es diferente y también lo son, en consonancia, los riesgos asumidos y los
eventuales perjuicios sufridos, por lo que habrán de ser considerados en su oportunidad
desde sus particulares características jurídicas. Vale para el supuesto de depósitos
bancarios la advertencia de que el control judicial de constitucionalidad, en el Estado
moderno, debe enfrentar una legislación que cada vez con mayor frecuencia se ocupa de
medidas concretas, para zanjar conflictos entre grupos y con soluciones a las que no puede
ser ajeno el valor justicia. Estas situaciones se reiteran y "nada se gana con
lamentarse, porque se imponen en cualquier Estado moderno" (Otto Bachof, Jueces y
Constitución, Madrid, 1985, pág. 51).
7 ) Que tal modo de proceder tiende a preservar la justicia del caso en aquellas
situaciones que permiten connotar circunstancias de carácter objetivo disímiles pues,
desde esta perspectiva, podría sostenerse que se vulneraría el principio de igualdad si
se contemplare en forma idéntica casos que entre sí son diferentes (Fallos: 16:118;
123:106; 124:122; 127:18; 150:89; 153:67, 111, 130; 154:283; 300:984; 312:826, entre
muchos otros), por cuanto la garantía de igualdad ante la ley precisamente radica en
consagrar un trato legal igualitario a quienes se hallan en una razonable igualdad de
circunstancias (Fallos: 7:118; 95:327; 117:22; 126:280; 127:167; 132:198; 137:105;
138:313; 143:379; 149: 417; 151:359; 182:355; 199:268; 270:374; 286:97; 300:1084;
306:1560, entre muchos otros).
A esta categoría pertenece la solución que puede aportarse en la materia de depósitos
bancarios y la legislación de emergencia correspondiente, en que se trata de superar las
consecuencias de un estado de necesidad que afectó a toda la sociedad, con el menor costo
para cada perjudicado y el mayor grado de justicia posible o, lo que es lo mismo,
lamentablemente en esta situación, con el menor grado posible de injusticia.
8 ) Que atendiendo a las anteriores consideraciones se impone un tratamiento diferenciado
de depositantes de cuantías mayores y menores. Así, en primer lugar, cabe tener en
cuenta que si los perjuicios del estado de necesidad deben repartirse entre todos, justo
es que la mayor carga la soporten quienes tienen mayor capacidad para soportarla y, por
ende, también mayor capacidad de recuperación frente a la lesión sufrida. Por otra
parte, cabe presumir que los depositantes de cuantías mayores disponían de la
posibilidad de mayor capacidad de información, de la que, frente a las maniobras que
ocultaban el proceso de deterioro, no disponían los depositantes de menores recursos. En
tercer lugar, es importante que los depositantes de pequeños y medianos recursos
preserven su confianza en el sistema bancario, tanto para fomentar el ahorro de esos
sectores como para evitar la tenencia de dinero y valores fuera del sistema bancario, con
los consiguientes peligros de victimización en momentos de conflictividad social. Por
último, resulta disfuncional al progreso social que las personas de menores recursos, que
sufrieron el impacto más importante de este estado de necesidad, carguen con la pérdida
parcial de sus ahorros cuando la situación más urgente se ha superado.
9 ) Que dado que todo parámetro para establecer la cuantía que determine el límite de
los depositantes mayores y menores no podrá erradicar por completo la discrecionalidad,
es necesario reducir ésta al mínimo a la hora de apelar a la equidad en la solución de
tan difícil situación. Ante la imposibilidad de analizar en profundidad la situación
personal de cada ciudadano afectado, más allá de ciertas circunstancias personales de
particular necesidad o urgencia a las que más adelante se hace referencia, es menester
señalar un criterio objetivo referido al monto del depósito. Para ello, esta Corte
prefiere tomar como límites los que ya fueron fijados en medidas que forman parte de la
propia legislación de emergencia.
10) Que como se hace necesario fijar parámetros objetivos con base en los importes
nominalmente depositados, se opta por asumir el límite de la propia normativa dictada
como consecuencia de la situación de emergencia, que desde el art. 5 del decreto
905/2002, pasando por el art. 3 del decreto 2167/2002, muestra una progresión hasta
llegar al señalado en el art. 1 y concordantes del decreto 739/2003 al que resulta
prudente atenerse en la proporción correspondiente. En consecuencia, esta Corte estima
razonable que para los titulares de Depósitos o Certificados que en cada acción reclamen
hasta DOLARES ESTADOUNIDENSES SETENTA MIL (U$S 70.000) de valor nominal original, las
entidades bancarias hagan entrega inmediata a sus titulares del importe necesario para
adquirir los dólares estadounidenses en el mercado libre de cambios a la fecha de esta
sentencia, como valor final y total.
11) Que tomando en cuenta que este límite puede afectar a quienes tuviesen depósitos
relativamente superiores y sería poco equitativo privarles de esa devolución, esta Corte
admite como límite el doble del señalado en el considerando anterior, y, por ende, para
las acciones por Depósitos o Certificados mayores a ese importe y hasta la suma de
DOLARES ESTADOUNIDENSES CIENTO CUARENTA MIL (U$S 140.000), de valor nominal original, a
efectos de su cancelación, entiende adecuado utilizar el referido procedimiento hasta la
suma de DOLARES ESTADOUNIDENSES SETENTA MIL (U$S 70.000), mientras que el saldo sea
reintegrado, a razón de PESOS UNO CON CUARENTA CENTAVOS ($ 1.40) por cada dólar
estadounidense originalmente depositado, con más la aplicación del Coeficiente de
Estabilización de Referencia (CER) establecido mediante el artículo 4 y concordantes del
decreto 214/2002, hasta el momento del efectivo pago.
12) Que en los supuestos de acciones por depósitos que excedan el límite señalado en
los anteriores considerandos, corresponde que el importe sea reintegrado, a razón de
PESOS UNO CON CUARENTA CENTAVOS ($ 1.40) por cada dólar estadounidense originalmente
depositado, con más la aplicación del Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER)
establecido mediante el artículo 4 y concordantes del decreto 214/2002, hasta el momento
del efectivo pago.
13) Que los supuestos indicados en el considerando anterior no excluyen otros, que deben
ser adecuadamente considerados y por lo tanto, no susceptibles de verse afectados por los
efectos de la constitucionalidad de la legislación de emergencia que aquí se establece.
Estos casos son, por un lado, aquellos previstos en la propia reglamentación dictada por
el Poder Ejecutivo, a partir del decreto 214/2002, complementarias y modificatorias, y por
el propio Congreso de la Nación (art. 1, párrafo 3, de la ley 25.587) que están
referidos a situaciones típicas que surgen de las previsiones de excepción al régimen
de restricción. En consecuencia, el temperamento que dimana del presente decisorio no
puede hacerse extensivo, en modo alguno, a aquellas situaciones que pusieran en riesgo la
vida, la salud o la integridad física de las personas, o bien cuando se tratare de
personas de setenta y cinco años o más de edad, que han sido expresamente contemplados
como supuestos de excepción al régimen general por la normativa en crisis. Por lo tanto,
sin que ello implique adelantar opinión alguna sobre el particular, lo cierto es que
resulta ajustado a derecho que, en su caso, sean objeto de especial y singular tratamiento
por parte de este Tribunal en la oportunidad en que concurran tales hipótesis.
14) Que por otro lado, la decisión alcanzada tampoco puede resultar aplicable a aquellos
supuestos de montos percibidos por el titular del depósito o certificado con motivo de
medidas cautelares dispuestas por los jueces de la causa, siendo que tales montos en
principio y como regla general deberán considerarse como definitivamente consolidados al
amparo de los procesos correspondientes, sin que por lo demás puedan traer aparejado
ningún tipo de consecuencias perjudiciales para los sujetos obrantes de buena fe que los
percibieron.
15) Que en el presente caso se impetra la inconstitucionalidad del plexo normativo
señalado en el considerando segundo, por lo que no cabe tomar decisión alguna respecto
de las anteriores precisiones. No obstante, dada la trascendencia de la cuestión debatida
y la explicable preocupación pública al respecto, como también la necesidad de dar una
clara señal en un tema largamente demorado, esta Corte considera imprescindible
formularlas.
16) Que en estas condiciones, en suma, al establecer la constitucionalidad del plexo
normativo señalado en el considerando segundo, esta Corte entiende que, con las
anteriores precisiones, señala una dirección jurisprudencial que pretende resolver con
el menor grado de lesión a la equidad y en un marco de excepcionalidad que no ha sido
superado por completo, las desgraciadas consecuencias de un estado de necesidad, dentro de
las limitadas posibilidades que tienen los tribunales para dar respuesta satisfactoria a
situaciones generalizadas y complejas, que nunca pueden ser revertidas a la situación
anterior y para las que no se haya hallado oportuna respuesta política.
Por todo ello, y concordantemente con lo dictaminado por el señor Procurador General de
la Nación, se revoca la sentencia recurrida y se rechaza la demanda de amparo. Costas por
su orden en todas las instancias, en razón de que, frente a la excepcionalidad y
complejidad de la cuestión planteada, los actores pudieron creerse con fundado derecho de
litigar. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. E. RAUL ZAFFARONI.
ES COPIA
VO-//-
-//-TO DE LA SEÑORA MINISTRA DOCTORA DOÑA ELENA I. HIGHTON de NOLASCO
Considerando:
1º) Que la Cámara Federal de Paraná, al confirmar el fallo de primera instancia, hizo
lugar a la acción de amparo promovida por Alberto Roque Bustos, Gracia Luz Don, Ramón
Evaristo Giacchi y Graciela Guadalupe Dappen contra el Estado Nacional, el Banco Central
de la República Argentina, el Banco de Entre Ríos y el BBVA Banco Francés S.A.,
declarando la inconstitucionalidad de las leyes 25.557 y 25.561, de los decretos 1570/01,
71/02, 141/02, de los arts. 1º, 2º, 4º, 9º y 10 del decreto 214/02, del art. 3º del
decreto 320/02, de las resoluciones 6, 9, 18, 23 y 36/2002 del Ministerio de Economía de
la Nación, de las comunicaciones "A" 3446, 3467 y 3468 del Banco Central de la
República Argentina, y toda otra norma que impida, limite o restrinja de cualquier manera
a los actores la posibilidad de disponer inmediatamente de sus depósitos a plazo fijo y
en cuentas a la vista, y ordenó que las entidades financieras intervinientes devolvieran
los depósitos en el signo monetario efectuado, en el plazo de diez días.
2º) Que el Estado Nacional y los bancos demandados interpusieron los recursos
extraordinarios de fs. 132/145, 147/150 y 156/172, los que fueron concedidos por el a quo
únicamente por la cuestión federal compleja planteada y desestimados por las causales de
arbitrariedad y gravedad institucional también invocadas. El contenido de dichos recursos
aparece correctamente reseñado en el punto II del dictamen del señor Procurador General
de la Nación, al cual corresponde remitirse a fin de evitar repeticiones innecesarias.
3º) Que debido al dictado de nuevas normas sobre la materia, el Tribunal corrió traslado
a las partes para que se expidiesen sobre ellas, el cual sólo fue contestado por el
Estado Nacional, mientras que el BBVA Banco Francés SA lo hizo extemporáneamente.
4º) Que los recursos extraordinarios deducidos son formalmente admisibles, en tanto se
cuestiona la inteligencia de normas federales y la sentencia definitiva del superior
tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que los apelantes fundan en ellas (art.
14, inc. 3º, de la ley 48). Cabe señalar que en la tarea de esclarecer la inteligencia
de las normas federales involucradas, este Tribunal no ha de estar limitado por las
posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos: 323:1491 y sus citas,
entre muchos otros); como igualmente que las causales de arbitrariedad invocadas son
inescindibles de los temas federales en discusión, por lo que deben ser examinados
conjuntamente (Fallos: 323:1625, entre muchos otros), lo que quita trascendencia a la
falta de queja por la denegación parcial del recurso.
5 ) Que este Tribunal comparte en lo esencial los argumentos y conclusiones del dictamen
del señor Procurador General de la Nación, que se dan por reproducidos por razones de
brevedad.
A ello cabe añadir que la cuestión en debate se inscribe en la ponderación del alcance
de los poderes del Estado frente a la emergencia que en el caso, como bien fuera señalado
por el juez Fayt en Fallos: 326:417, "encuentra difícil comparación en la historia
de la Argentina contemporánea".
6 ) Que en ese marco, ya señaló este Tribunal que la constitución de la unión nacional
implica también la de asegurar su continuidad y supervivencia. Este es un principio que
proporcionará una guía segura y perdurable. Cuando los sucesos que conmuevan a la vida
de la sociedad amenacen llevarla a la anomia y la inviabilidad de la vida política
organizada, como puede ser hoy el resultado del descalabro económico generalizado, del
mismo modo que ayer lo fue la discordia entre las provincias, allí deben actuar los
Poderes del Estado para evitar que se malogren aquellos esfuerzos dilatados y penosos,
retrotrayendo al país a estadios superados de fragmentación, desorden y falta de un
imperio extendido del derecho (voto de la mayoría Fallos: 313:1513 considerando 35).
También en el caso se dijo que los aspectos vinculados con el gobierno, administración
de la hacienda y patrimonio públicos, y las políticas respectivas, son materia propia de
los poderes ejecutivo y legislativo. Desde luego, compete al Tribunal, en punto a los
actos dictados en esas materias decidir, en casos judiciales, acerca de su legalidad,
especialmente en cuanto concierne a su confrontación con la Constitución Nacional. Pero
no de su acierto, oportunidad o conveniencia. Tan correcto es afirmar que en la esfera que
le es exclusiva, la competencia del Poder Judicial debe ser ejercida con la profundidad y
energía que mejor respondan a los mandatos de la Constitución y de las leyes, y
particularmente de la confianza que el pueblo depositó en este Poder, como que una de sus
misiones más delicadas es saber mantenerse en la esfera de sus funciones, no invadiendo
las atribuidas a los otros departamentos de gobierno (considerando 36).
7 ) Que, sentado ello, añadió este Tribunal que la cuestión gira alrededor de las
facultades de los poderes Ejecutivo y Legislativo ante situaciones de emergencia. Como
principio, el legislador está facultado para hacer todas las leyes y reglamentos que sean
convenientes para poner en ejercicio los poderes atribuídos al Gobierno de la nación. En
correspondencia con los fines enunciados en el Preámbulo de la Constitución, aquél
cuenta con las facultades constitucionales necesarias para satisfacer los requerimientos
de la sociedad, poner fin a los estados de emergencia y conjurar cuanto ponga en peligro
la subsistencia del Estado. En esencia, se trata de hacer posible el ejercicio de las
facultades indispensables para armonizar los derechos y garantías individuales con las
conveniencias generales, de manera de impedir que los derechos amparados por esas
garantías, además de correr el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de
desarticulación de la economía estatal, puedan alcanzar un grado de perturbación social
acumulada, con capacidad suficiente para dañar a la comunidad nacional (Fallos 172:31;
voto de la mayoría en el citado Fallos 313:1513).
8 ) Que es doctrina reiterada por el tribunal que la restricción que impone el Estado al
ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo,
un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por
sentencia o contrato (Fallos 243:467; 323:1566 entre muchos otros). El Tribunal ha
justificado la adopción de medios extraordinarios cuyo rasgo fundamental es la
limitación temporal y razonable del ejercicio de los derechos (Fallos 238:76; 243:449 y
467; 264:344; 269: 416).
9 ) Que con insistencia se ha señalado que nuestra ley suprema no ha reconocido derechos
absolutos de propiedad ni de libertad, sino limitados por las leyes reglamentarias de los
mismos, en la forma y extensión que el Congreso, en uso de su atribución legislativa lo
estime conveniente a fin de asegurar el bienestar de la Nación, cumpliendo así, por
medio de la legislación, los elevados propósitos expresados en el preámbulo (Fallos:
311:1565 y 315:952).
10) Que el Tribunal ha sostenido -tras recordar que la Constitución Nacional no reconoce
derechos absolutos- que en momentos de perturbación social y económica y en otras
situaciones semejantes de emergencia, ante la urgencia de atender a la solución de los
problemas que crean, es posible el ejercicio del poder del Estado en forma más enérgica
que la admisible en períodos de sosiego y normalidad (Fallos: 200:450; voto de la
mayoría Fallos: 313:1513).
11) Que se exigió ya en Fallos: 173:65 que la situación de emergencia debía ser
definida por el Congreso, circunstancia que en la especie aparece cumplida mediante la ley
25.561 con fundamento en los hechos de inusitada gravedad, de público conocimiento. Son
innegables los conflictos de índole institucional, social, económica y política por los
que atraviesa la República, los que justifican el dictado de las normas para conjurar la
crisis. Consecuentemente, la intervención del Estado a partir del poder de policía de
emergencia para proteger principios de orden superior, está acreditado.
12) Que cada Estado dicta sus leyes económicas y monetarias, ya que la soberanía
monetaria comprende la facultad de regular legalmente la circulación del dinero en todo
su territorio, y, especialmente, la de dictar disposiciones relativas a la obligatoriedad
de la aceptación, a la exclusión de ciertos signos monetarios y, especialmente, a la
emisión y recogida del dinero del Estado. Así, la atribución de curso legal a las
monedas o a los billetes y su valor constituye sin duda acto de soberanía, y
consecuentemente pertenece al derecho público y entra en la esfera del orden público.
Todo sistema monetario se halla edificado sobre una unidad ideal y sobre tipos monetarios
coordinados en base a esa unidad. El sistema monetario en sí mismo es una creación
artificial del Estado, destinada a tener fuerza exclusivamente en su territorio; y de
conformidad con el art. 75 inc 11 de la Constitución Nacional en nuestro país
corresponde al Congreso "Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las
extranjeras".
13) Que a diferencia de otras normas que reemplazaron la moneda nacional por otro signo de
distinta denominación (vgr., leyes 18.188, 22.707 y decr. 1096/85), la ley 23.928 creó
una nueva unidad monetaria, en tanto declaró la convertibilidad de la moneda local, el
austral, con el dólar estadounidense, a partir del 1º de abril de 1991 "a una
relación de diez mil australes por cada dólar, para la venta" (art. 1º), relación
que quedó uno a uno desde el 1º de enero de 1992, con el nuevo peso creado por decr.
2128/91.
Esta ley rigió hasta el dictado de la ley 25.561 llamada de emergencia pública y de
reforma del régimen cambiario que derogó la convertibilidad y la relación de tipo de
cambio anterior. Como todas las de su tipo, éstas son leyes económicas, con
particularidades e imperfecciones de técnica propias de estos instrumentos, mas con
aciertos y adecuaciones a la realidad de cada momento.
14) Que la relación dólar estadounidense austral era menos flexible que respecto de las
otras monedas extranjeras, pues la paridad respecto de la primera se fijó por ley; en
cambio, la del resto de las monedas se sujetó a las condiciones del mercado. En
consecuencia fue posible, económicamente, que ciertas monedas extranjeras fluctuaran en
la Argentina, sin tener vinculación con el precio fijado a la divisa norteamericana.
En el mensaje de elevación del Proyecto, se señalaba, como antecedente, que fue con
motivo de la primera gran crisis que se impulsó la creación de la Caja de Conversión
con la finalidad de dotar de estabilidad y solvencia a nuestro signo monetario, dispuesta
por la ley 2741, promulgada el 7 de octubre de 1890. La ley se propuso efectuar la reforma
integral del régimen legal de la moneda adoptando su convertibilidad para dotarla de una
mayor garantía de solvencia, en base a su respaldo en un 100% con reservas de libre
disponibilidad. Sin embargo, la ley sólo declaró la convertibilidad en su art. 1º,
guardando absoluto silencio acerca de su operatividad. La antigua ley 2741 asignaba, en
cambio, concretas y variadas atribuciones a la Caja de Conversión que creaba, previendo
que cuando el valor en plaza de la moneda fiduciaria fuera a la par o próximo a la par,
el directorio de la Caja de Conversión, de acuerdo con el Poder Ejecutivo, podría
entregar billetes en cambio de oro o viceversa, con el objeto de fijar el valor de la
moneda fiduciaria.
La ley 23.928 no creó una verdadera moneda de papel. La convertibilidad que pregonaba
tuvo, en tal sentido, un efecto meramente declarativo, puesto que no se reglamentaron las
operaciones de conversión que anunciaba el art. 2º, quedando limitada esa operatividad a
una intervención en el mercado tendiente a evitar que se superara el límite fijado en el
art. 1º.
La ley consagró la indicada convertibilidad con el dólar estadounidense, un nuevo
nominalismo a rajatabla, la desindexación, y la inclusión de la moneda extranjera en el
régimen de las obligaciones de dar sumas de dinero como si se tratara de moneda nacional.
No sólo por este principio básico de convertibilidad sino por las restantes
disposiciones, resulta evidente que esta ley tuvo real repercusión en el derecho público
y privado argentino.
15) Que el curso legal se verifica cuando una moneda goza de la sanción total, es decir
cuando se encuentra establecida como medio de pago. Moneda de curso legal es aquélla a la
cual la ley le da poder de cancelar deudas y que el acreedor, como consecuencia, no puede
rehusar cuando le es dada en pago de una obligación. Esa compulsión sobre el acreedor al
imponerle la obligación de aceptarla, sólo puede ser dispuesta por la ley. El curso
legal es la determinación por el Estado de un valor a la moneda por el cual se le otorga
aptitud cancelatoria particular. Los billetes que tienen curso legal, tienen poder
liberatorio. El curso legal es la determinación del valor nominal de la moneda en forma
certificada por el Estado en cada pieza, valor que no pueden discutir los particulares. Es
decir, que una moneda tiene curso legal cuando el acreedor no puede rehusarse
jurídicamente a recibirla en pago, si le es ofrecida por el deudor en cumplimiento de su
obligación. A través del curso legal, el signo monetario se convierte en verdadera
moneda que ningún particular o arcas públicas pueden rehusar en pago.
En síntesis, la moneda de curso legal es aquella cuyo pago es irrecusable para el
acreedor y dicho atributo solo es conferido por ley. Numerosos textos legales dispusieron
expresamente que los billetes emitidos tendrían curso legal por el importe en ellos
expresado: art. 38 de la ley 12.155; 25 del decreto ley 14.957/46 y de la ley 13.571; art.
21 del decreto ley 13.126/57. Con la ley 1130 la única moneda nacional con curso legal
fue el peso. La ley 23.928 de convertibilidad del austral creó una "nueva
moneda", el austral convertible, disponiendo en su art. 1º la convertibilidad del
austral con el dólar de los Estados Unidos, a partir del 1º de abril de 1991, a una
relación de 10.000 australes por cada dólar (luego 1 peso = 1 dólar) para la venta.
Si bien a primera vista, ello implicó dar curso legal a la moneda extranjera, por lo
menos al dólar estadounidense, ello no es así. No existió curso legal en el sentido de
la irrecusabilidad, pues así surge del art. 617 Código Civil, que se refiere a moneda
que no sea de curso legal en la República, aun cuando luego indica que la obligación
debe considerarse como de dar sumas de dinero.
16) Que a diferencia del curso legal, el curso forzoso no significa la obligatoriedad de
recibir o irrecusabilidad de la moneda, sino esta calidad de curso legal aplicada al papel
moneda inconvertible. Mediante el curso forzoso, el instituto de emisión queda dispensado
de reembolsar los billetes a la vista. En tanto la ley 23.928 declaraba la convertibilidad
del austral con el dólar de los Estados Unidos de Norteamérica a partir del 1º de abril
de 1991, le quitó el curso forzoso a nuestra moneda. La convertibilidad del austral como
papel significaba que el tenedor del billete tenía derecho a la venta, canje o cambio de
oro o divisas extranjeras (en el caso, dólares estadounidenses) contra la entrega del
billete al instituto de emisión, con lo que el austral convertible (luego el nuevo peso)
era moneda de curso legal, pero no de curso forzoso.
17) Que está claro que el reembolso acostumbra a funcionar precisamente cuando no se lo
necesita, suspendiéndose generalmente en cuanto el valor de mercado sobrepasa la promesa
de pago. El curso forzoso tiene un sentido económico, más que jurídico, ya que
económicamente sólo en caso de depreciación se deja sentir la obligatoriedad de la
aceptación.
18) Que la ley 25.561 restableció el curso forzoso de la moneda argentina, es decir del
peso, que así se tornó en peso inconvertible, con lo cual luego del 6 de enero de 2002
se produjo una modificación en la moneda nacional. Es decir, la ley de convertibilidad
produjo en su momento una nueva moneda "el peso convertible". Al derogarse la
posibilidad de que el Banco Central venda a requerimiento del público la cantidad de
dólares existentes a una paridad de un peso = un dólar, ello acarrea la extinción del
peso convertible y el nacimiento de una nueva moneda: el peso inconvertible.
19) Que por las razones de emergencia pública definidas en la normativa, el Poder
Ejecutivo nacional quedó facultado para establecer el sistema que determinaría la
relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras, y dictar regulaciones
cambiarias. El objetivo fue restablecer el orden público económico aún cuando ello, en
forma parcial y transitoria, limitara el derecho de los particulares a disponer,
libremente, de la totalidad de sus propios recursos, adoptando recaudos tendientes a dotar
de certeza a los deudores y a los acreedores cuyas obligaciones se hubiesen pactado dentro
o fuera del sistema financiero, recuperando en la mayor plenitud la soberanía monetaria
de la Nación.
Pese a derogar los arts. 1, 2, 8, 9, 12 y 13 de la ley 23.928 con las modificaciones
incorporadas por la Ley 25.445, mantiene, con las excepciones y alcances establecidos, la
redacción dispuesta en el artículo 11, para los artículos 617, 619 y 623 del Código
Civil. También reestructura las obligaciones afectadas por las modificaciones cambiarias
y manda al Poder Ejecutivo nacional disponer medidas tendientes a disminuir el impacto
producido por la modificación de la relación de cambio dispuesta, en las personas de
existencia visible o ideal que mantuviesen con el sistema financiero deudas nominadas en
dólares estadounidenses u otras divisas extranjeras y normas necesarias para su
adecuación, e indica de qué modo el Poder Ejecutivo Nacional reestructurará las deudas
con el sector financiero, permitiendo establecer medidas compensatorias que eviten
desequilibrios en las entidades comprendidas, emergentes del impacto producido por las
medidas autorizadas y demás medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los
ahorristas que hubieren realizado depósitos en divisas extranjeras.
20) Que al declarar la emergencia, el art. 1 de la ley 25.561, delegó en el Poder
Ejecutivo Nacional ciertas facultades, incluyendo la de reglar la reestructuración de las
obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario
instituido. Como consecuencia de la ley, se dictaron una cantidad de normas aclaratorias,
decretos de necesidad y urgencia o decretos reglamentarios, cuyo desarrollo se encuentra
adecuadamente expuesto por el señor Procurador General a cuyo dictamen cabe remitirse en
honor a la brevedad. Es especialmente relevante por su tenor, el decreto 214/02.
En principio, la delegación de facultades legislativas, con arreglo a lo dispuesto por el
art. 76 de la Constitución Nacional, otorgó a las normas contenidas en el decreto 214/02
la misma jerarquía legal que la mencionada ley que declara la emergencia, y contempla que
la pesificación es decir la conversión de las deudas en divisa extranjera a moneda
nacional alcanza a todas las obligaciones de dar sumas de dinero, expresadas en dólares
estadounidenses, u otras monedas extranjeras, existentes a la sanción de la ley y que no
se encontrasen ya convertidas a pesos.
Cabe interpretar que la reforma constitucional de 1994 convalidó la delegación
legislativa en materias determinadas de administración o emergencia pública y los
decretos de necesidad y urgencia; que la ley 25.561 declara la emergencia económica
pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando
en el Poder Ejecutivo las facultades que enumera, encomendándole reglar la
reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo
régimen cambiario; que ello dio fundamento al dictado del decreto 214/2002 y el posterior
320/2002; que el Congreso a través de la posterior sanción de la ley 25.587 que se
refiere expresamente a la ley 25.561 y sus reglamentarios y complementarios y de la ley
25.642 de prórroga de la aplicación del coeficiente establecido por el art. 4 del
decreto 214/02 ratificó e hizo suya la normativa.
21) Que las leyes y demás normas respectivas son susceptibles de cuestionamiento
constitucional cuando resultan irrazonables o sea, cuando los medios que arbitran no se
adecuan a los fines cuya realización procuran o cuando consagran una manifiesta
iniquidad, y el principio de razonabilidad debe cuidar especialmente que las normas
legales mantengan coherencia con las reglas constitucionales durante el lapso que dure su
vigencia en el tiempo, de suerte que su aplicación concreta no resulte contradictoria con
lo establecido en la Ley Fundamental (Fallos: 307:906; 243:504; 243: 470; 299:428;
310:2845; 311:394; 312:435; 315:142 y 2804; 319:2151 y 2215).
22) Que es en la parte dogmática donde aparecen las prerrogativas de los hombres y de las
instituciones, sus garantías, acciones, etc. Al investir así a los sujetos de derecho de
tales facultades jurídicas, la constitución obliga a los sujetos pasivos a no conculcar
esas atribuciones; es decir, veda las violaciones, los abusos, el desconocimiento de los
derechos individuales. Y en esa prohibición involucra como sujeto pasivo universal a
todos y a cualquiera: a los particulares, al Estado, a los funcionarios, etc. De tal modo,
cualquier acto de la autoridad o de los particulares, contrario a la constitución, puede
y debe ser argüido de inconstitucionalidad.
Sin embargo la revisión judicial en juego en los planteos de inconstitucionalidad, por
ser la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un Tribunal, sólo es
apreciable como razón ineludible del pronunciamiento que la causa requiere, de manera que
no debe llegarse a una declaración de esta índole sino cuando ello es de estricta
necesidad (Fallos: 252:328; 260:163).
Por su gravedad el control de constitucionalidad resulta, entonces, la ultima ratio del
| |
